Структура и правовые основы деятельности международных организаций
Компетенция конкретной международной организации оказывает непосредственное влияние на организационно-правовой механизм ее деятельности. Вместе с тем в структуре и правовой основе деятельности международных организаций можно выделить то общее, что присуще большинству из них.
Структурно международные организации, как правило, состоят из следующих элементов: представительно-совещательного (высшего) органа; исполнительного органа; административного органа; комитетов и комиссий по определенным вопросам.
Представительно-совещательные (высшие) органы международных организаций обычно состоят из представителей всех государств—членов организации и работают в сессионном режиме. В ООН таким органом является Генеральная Ассамблея, в ее состав входят все 185 государств — членов ООН (на 1 января 1998 г.). Представительно-совещательные органы правомочны рассматривать практически все вопросы, относящиеся к компетенции международной организации (выбор новых членов, выборы и назначение высших должностных лиц, выборы органов, утверждение бюджета и др.). При голосовании в Генеральной Ассамблее ООН, как и во многих других аналогичных органах международных организаций, действует правило: одно государство — один голос.
В универсальных международных организациях исполнительные органы — это структурные элементы ограниченного состава. Исполнительный орган избирается обычно представительно-совещательным органом международной организации, исходя из двух критериев: справедливого географического распределения мест в нем между государствами—членами организации и особых интересов государств-членов. В рамках ООН таким органом выступает Совет Безопасности, состоящий из 10 непостоянных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН по принципу справедливого географического распределения мест, и 5 постоянных членов — Великобритании, Китая, России, США и Франции, имеющих особые интересы и возможности в деле поддержания мира.
В соответствии с критерием справедливого распределения мест в исполнительном органе универсальной организации земной шар делится на определенные географические регионы. В зависимости от количества государств в регионе от него избирается в исполнительный орган определенное число членов. В географическом регионе определяется очередность государств для избрания в исполнительный орган международной организации. Постепенно все государства региона получают возможность быть избранными в состав такого органа.
В уставах некоторых организаций определено, что в исполнительном органе прежде всего должны быть представлены государства, имеющие особые интересы в сфере деятельности организации или вносящие наибольший финансовый вклад в ее деятельность. Так, в исполнительный орган Международной организации гражданской авиации (ИКАО) — Совет избираются 30 государств с наиболее развитым воздушным сообщением.
Функции административного органа международной организации обычно выполняет секретариат. Возглавляет секретариат генеральный секретарь (директор) организации. Обычно генеральный секретарь (директор) назначается или избирается на определенный срок (3 — 6 лет) представительно-совещательным органом международной организации с возможностью переизбрания еще на один срок. Остальные сотрудники секретариата назначаются на свои должности генеральным секретарем (директором). При этом используется система срочных и бессрочных контрактов. Назначение сотрудников секретариата производится на широкой географической основе и с учетом их моральных и профессиональных качеств.
Комитеты и комиссии международных организаций по определенным вопросам создаются либо ad hoc, либо предусматриваются их уставами. Состав участников этих органов и их функции весьма различны. В одних случаях состав комитетов и комиссий ограничен, в других — все члены организации принимают участие в них. В ряде случаев комитеты и комиссии формируются из граждан государств—членов организации, выступающих в них в личном статусе, например, Комиссия международного права ООН; чаще же в эти органы избираются официальные представители государств—членов международной организации, как это имеет место в Комиссии по правам человека ООН. Работа комитетов и комиссий международных организаций по определенным вопросам может носить постоянный или временный характер.
Органы международной организации могут также дифференцироваться по их значимости в ее системе на главные и вспомогательные (ООН); по периодичности работы на постоянные и сессионные; по географической сфере деятельности (например, региональные комиссии ЭКОСОС) и т. д.
Структурные элементы международной организации должны содействовать наиболее эффективной реализации ею своей компетенции. В доктрине международного права под компетенцией международной организации принято понимать сферу ее предметной деятельности. Она четко фиксируется в учредительных документах организации. Однако с правовой точки зрения важно знать не только круг вопросов, которыми призвана заниматься международная организация, но и ее полномочия по решению этих вопросов. Обычно они также определяются в уставном акте организации, т. е. имеют договорно-правовую природу. Отсюда можно сделать вывод, что и компетенция международной организации, и ее международная правосубъектность имеют четкие договорные рамки, определяемые учредительными актами организации. В силу этого факта вряд ли можно согласиться с западными концепциями “имманентной компетенции” и “подразумеваемой компетенции”, толкующими компетенцию международной организации расширительно. При этом западные авторы ссылаются на Консультативное заключение от 11 апреля 1949 г. “О возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН” и на Консультативное заключение от 20 июня 1962 г. “Некоторые расходы ООН (п. 2 ст. 17 Устава)” Международного Суда ООН, где используются указанные концепции. В соответствии с этими концепциями международные организации для достижения своих целей могут выходить за рамки учредительных актов на основе подразумеваемой или внутренне присущей (“имманентной”) им компетенции, которую можно логически вывести из их целей и задач. Подобное расширительное толкование компетенции международных организаций и тем более практические выводы из него будут противоречить нормам международного права и дестабилизировать международные отношения.
Полномочия международной организации принимать решения определенной юридической силы или ее юрисдикционная компетенция также определяются в учредительном акте организации. На практике решения принимаются органами международной организации, и в большинстве случаев они носят рекомендательный характер. В рамках ООН лишь Совет Безопасности на основании ст. 25 принимает решения, обязательные для государств-членов. Высший же орган ООН — Генеральная Ассамблея имеет право из всего огромного объема вопросов, выносимых на ее рассмотрение, принимать обязательные решения только по: административным и финансово-бюджетным.
В связи с тем, что и предметная, и юрисдикционная компетенция международной организации имеют договорно-правовое начало и фиксируются в ее учредительном акте, всякие изменения в вопросах компетенции организации должны осуществляться в договорно-правовом порядке в строгом соответствии с ее уставными положениями. Поэтому совершенно справедливо была подвергнута критике как неприемлемая резолюция 377 (V) Генеральной Ассамблеи ООН “Единство в пользу мира” от 3 ноября 1950 г., в которой была предпринята попытка передать исключительную компетенцию Совета Безопасности по Главе VII Устава ООН Генеральной Ассамблее. Подобные изменения, как и любые другие, в компетенции органов ООН должны осуществляться путем внесения поправок в Устав в соответствии со ст. ст. 108 и 109.
Процедура принятия решений органами международных организаций изменялась в соответствии с характером изменений международных отношений, которые становятся все более демократичными по своей сути. Первоначально в международных организациях решения принимались на основе принципа единогласия всех государств—членов организации. Эта процедура применялась, в частности, в Лиге Наций. В настоящее время организации, использующие при принятии решений принцип единогласия, применяют его относительный вариант, когда решение принимается при голосовании “за” всех присутствующих и участвующих в голосовании.
После Второй мировой войны процедура принятия решений органами многих универсальных организаций стала базироваться на принципе большинства — простого и квалифицированного. В первом случае для принятия решения требуется 50% + 1 голос, а во втором — 2/3 голосов. Принцип простого большинства обычно применяется при принятии решений по процедурным вопросам, а квалифицированного — по вопросам существа. В ООН, как и во многих других организациях, принцип большинства дополняется формулой “присутствующих и участвующих в голосовании членов организации”. Данная формула означает, что в расчет принимаются только голоса, поданные “за” и “против”, а воздержавшиеся и отсутствующие считаются не принимающими участия в голосовании. Принцип большинства является более демократичным по сравнению с принципом единогласия, так как при использовании последнего неконструктивная позиция одного из государств—членов организации может блокировать принятие решения, приемлемого для всех остальных.
В ряде организаций, в основном финансового характера — Международном банке реконструкции и развития (МБРР), Международном валютном фонде (МВФ), Международной финансовой корпорации (МФК), Международной ассоциации развития (МАР) и др., применяется принцип взвешенного голосования. В соответствии с этим принципом государство—член организации имеет количество голосов, пропорциональное своему финансовому вкладу в организацию, поэтому государства имеют разное число голосов. Эта процедура, закрепленная в договорно-правовом порядке в учредительных актах международных организаций, отражает фактическое неравенство государств, что, однако, не является нарушением их суверенитета.
В последнее время все более широкое применение при принятии решений международными организациями приобретает метод консенсуса. В рамках ООН консенсус определяется как “общее согласие без голосования, но не обязательно единогласие”, т. е. для принятия решения данным методом не должно быть прямых возражений. Это позволяет более полным образом обеспечить баланс интересов государств при принятии решений международной организацией.
Одним из элементов правового статуса международных организаций является наличие у них своего флага и герба. Например, морские и воздушные суда Организации Объединенных Наций осуществляют свою деятельность под флагом ООН. Флаг и эмблема с гербом международной организации размещаются также на фасаде зданий представительств организации в государствах-членах.
Источник
Организационная структура международных организаций
Классификация международных организаций.
Международные организации можно классифицировать по различным основаниям:
В зависимости от количества членов и членского состава:
1) универсальные (организации, потенциально рассчитанные на участие всех государств),
2) региональные или ограниченного состава (объединяют государства одного географического региона или связанные общностью языка, культуры, религии (Организация Исламская конференция – религии), Совет Европы, Африканский Союз, общие экономические интересы (ОПЕК – экспортеры нефти)).
В зависимости от целей организации:
1) преследует общие цели (могут быть и универсальные и региональные организации),
2) специальные цели (специализированные организации: МОТ, МВФ, ИКАО).
1) Организации сотрудничества (компетенция распространяется на сотрудничество во всех или в определенных областях). Сегодня абсолютное большинство организаций являются именно межгосударственными. Они не обладают надгосударственной властью, их члены сохраняют свой суверенитет во всех сферах и не передают им своих властных функций. Решения по основным вопросам компетенции имеют рекомендательный характер.
2) Организации интеграции (наднациональные, надгосударственные), которым государства передали осуществление некоторых суверенных полномочий по тем вопросам, которые входят в ее компетенцию (Европейский Союз). Решения таких организаций имеют обязательный характер для государства. По определенным вопросам они могут принимать решения, непосредственно обязывающие физических и юридических лиц. Более того, такие решения могут приниматься большинством голосов. Эти организации имеют механизм принудительного осуществления своих функций.
3.Правовые основания учреждения международных организаций.
Традиционный способ учреждения организации – заключение международного договора, который является учредительным актом. В силу этого к нему применяется право международных договоров. Вместе с тем устав – это договор особого рода. Специфика учредительных актов как международных договоров а) относится, прежде всего, к порядку участия и прекращению участия; б) по содержанию: международный договор регулирует права и обязанности субъектов, учредительный акт содержит раздел о структуре международной организации; в) учредительные акты обязательно подлежат ратификации; г) к уставу международной организации оговорки можно сделать только с согласия компетентного органа данной организации; д) правила правопреемства не распространяются на уставы.
Совершенно особое положение в международном праве занимает Устав ООН, который рассматривается как своеобразная конституция мирового сообщества. Согласно Уставу в случае противоречия ему других обязательств преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст.103).
Нетипичное образование. Международные организации могут быть созданы и в соответствии с резолюциями других международных организаций, имеющих более общую компетенцию (в 1993г. — резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о предоставлении СНГ статуса наблюдателя как региональной международной организации). ООН может способствовать созданию международной организации в упрощенном порядке, в форме принятия решения. В своей практике ООН создавала автономные организации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи (ЮНКТАД, ПрООН, ЮНИДО — с 1985 г. – специализированное учреждение ООН). Организации создавались и на основе резолюции международных конференций/совещаний (ОПЕК, ОБСЕ). Организация может возникнуть на основе резолюции высших органов государств-членов такой будущей организации (Северный Союз).
4.Членство в международной организации.
Как правило, члены организации подразделятся на две категории: первоначальные и присоединившиеся. Но в зависимости от правового статуса членов выделяют также ассоциированное членство, специально приглашенное членство, частичное членство.
Первоначальные члены – те государства, которые принимали участие в разработке учредительного акта и ратифицировали устав до его вступления в силу (либо до начала первой сессии высшего органа). Первоначальные члены часто указаны в самом уставе. Для них характерно то, что они не проходят процедуру вступления в международную организацию.
Присоединившиеся члены — государства, которые стали членами международной организации после начала ее деятельности посредством присоединения к Уставу. Они должны соответствовать определенным требованиям, зафиксированным в Уставе международной организации, и пройти процедуру приема в ее члены.
Ассоциированное членство ранее применялось в отношении несамоуправляющихся территорий. В настоящее время применяется в отношении государств, которые не полностью отвечают критериям, предъявляемым к членам международной организации, но заинтересованы в ее деятельности. Между государством и международной организацией заключается соглашение об ассоциировании. Причем от имени организации выступает не только она сама, но и ее члены. Ассоциированный член имеет право принимать участие в работе сессий высшего органа, но без права голоса; вносить предложения по повестке дня сессии; получать всю документацию. Статус ассоциированных членов в правах более ограничен, чем в предыдущих видах членства. Такое государство не может быть избрано в органы международной организации.
Статус специально приглашенного члена ввел Совет Европы. Такой статус согласно Уставу Совета Европы может быть предоставлен государству на основе решения Комитета Министров, который посылает приглашение государству. Тогда статус специально приглашенного члена не отличается от ассоциированного (право принимать участие в сессиях Парламентской Ассамблеи без права голоса и др.).
Частичное членство имеет место в случае, когда государство, не вступая в международную организацию, принимает участие в работе отдельных органов на правах полноправного члена. От частичного членоства следует отличать статус наблюдателя.
Членами организации могут быть другие международные организации. Например, ЕС является членом ФАО.
Приостановление членства в международной организации может быть принудительным (в качестве санкции) и добровольным. Принудительно членство в международной организации может быть приостановлено за нарушение обязательств, связанных с фактом членства государства в организации, например, невыполнение обязательств по уплате взносов в бюджет организации. Приостановление членства может выражаться в разных формах: лишение права принимать участие в очередной сессии или лишении права голоса на срок сессии, лишение представителя государства права выступать на сессии или ограничение времени выступления, а также в лишении прав и привилегий, связанных с членством в организации. В отличие от исключения приостановление носит временный характер.
Прекращение членства в международной организации может быть добровольным (выход) и принудительным (исключение). Последнее имеет место в случае систематических и грубых нарушений принципов деятельности организации, ее уставных положений. Прекращение членства может произойти вследствие выхода государства из организации или ее ликвидации (СЭВ, ОВД).
Традиционно (исключение — ООН) все органы международной организации подразделяются на 1) высшие, 2) исполнительные, 3) административные, 4) комитеты и комиссии, 5) судебные (характерно для ряда международных организаций).
Высшие органы носят название Конгрессы, Конференции, Ассамблеи, Советы глав государств и т.п. Принципы формирования высших органов:
а) в них представлены все государства-члены,
б) каждое государство имеет один голос.
Функции высших органов: вопросы приема, исключения из членов организации, утверждение бюджета, назначение Генерального секретаря, формирование исполнительных органов, принятие решений и резолюций по вопросам предметной компетенции организации.
Порядок работы – сессионный, очередность сессий определяется Уставом организации.
Исполнительные органы называются Административными советами, Исполнительными советами, Директоратами. В отличие от высших органов исполнительные – это органы ограниченного состава (не все государства одновременно имеют своих представителей) и постоянно действующие, порядок из избрания определяется уставом.
Наиболее распространенным принципом формирования исполнительных органов является принцип равного (справедливого) географического представительства. За каждым географическим регионом в зависимости от количества государств-членов в нем определяется число мест в исполнительном органе. Поскольку исполнительные органы избираются на определенный срок, а затем переизбираются, каждое государство-член рано или поздно может иметь своих представителей в этих органах. Существуют также принципы учета специфических интересов государств (ИКАО, ИМО), принцип учета несовпадающих интересов государств (Межд.организация по сахару), принцип наибольшего финансового вклада и др.
Исполнительные органы обеспечивают деятельность международной организации и постоянную связь с государствами-членами, формируют повестку дня сессии высшего органа, готовят проект бюджета, проекты решений/резолюций высшего органа.
К административным органам относятся секретариаты. Возглавляются Генеральным секретарем – высшим должностным лицом организации, который (как и его заместители) избирается на сессии высшего органа. Остальной состав секретариата (специалисты, административно-технический персонал) работает на основе трудовых контрактов, заключаемых между Генеральным секретарем и персоналом. Лица, входящие в состав персонала секретариата, имеют статус международных служащих.
Секретариат выполняет большую работу по обслуживанию организации. Он публикует и распространяет всю ее документацию, занимается подготовкой докладов и исследований международной организации, готовит все необходимые материалы для высших и исполнительных органов, в том числе повестку дня сессии высшего органа.
Комитеты и комиссии могут создаваться на постоянной и временной основе. Туда могут входить представители всех государств либо избираться на основе принципа справедливого географического представительства. Для подготовки резолюций пленарного органа создаются комиссии и комитеты общего состава, работающие во время сессии высшего органа. Но, как правило, эти органы специализируются на очень узком вопросе.
К судебным органам относятся непосредственно сами суды и административные трибуналы (в ООН — Трибунал по спорам). Административные трибуналы занимаются рассмотрением жалоб персонала секретариата на нарушения Положения о персонале со стороны Генерального секретаря (при найме на службу, увольнении).
Учреждение судебных органов предусмотрено учредительными документами ряда международных организации (Международный суд ООН, Суд Европейских Сообществ). В рамках ряда международных организаций созданы специализированные суды (Совет Европы – Европейский суд по правам человека, ОАГ – Американский суд по правам человека, СНГ – Экономический суд СНГ, Африканский Союз – Африканский суд по правам человека).
К компетенции судов относится рассмотрение споров между государствами, в специализированные суды могут обращаться физические лица или юридические лица в зависимости от их компетенции. Юрисдикция международных судов, как правило, является факультативной.
В некоторых организациях существуют парламентские органы. В случаях, когда государства передают осуществление части своих властных полномочий международным организациям, национальные парламенты утрачивают контроль за этими функциями. Парламентские органы как раз и создаются в целях такой компенсации, а также во имя демократического представительства. Они либо непосредственно избираются на выборах в странах-членах (ЕС), либо назначаются национальными парламентами (Совет Европы). В большинстве случаев эти органы ограничиваются обсуждением и принятием рекомендаций. Только Европейский парламент в рамках ЕС обладает существенными правами (отправить в отставку исполнительный орган – Комиссию, принимать участие в принятии бюджета).
Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет
Источник