Порядок функционирования международных организаций
Будучи производным субъектом международного права, международная организация всегда создается уже существующими субъектами: государствами или другими международными организациями. В связи с этим различают два основных способа возникновения организаций: 1)на основании межгосударственного договора; 2)на основании решения международной организации. Во втором случае, как правило, требуется утверждение учредительного акта государствами-участниками создающей организации.
Фактическим началом функционирования международной организации является формирование и начало работы ее руководящих органов. Именно органы международной организации выступают от ее имени в международных отношениях; в принимаемых ими решениях выражается обособленная правовая воля всей организации в целом. По порядку формирования, составу и компетенции органы международной организации могут быть различными. В частности, различают органы выбираемые и назначаемые, индивидуальные и коллегиальные, пленарные и ограниченного состава, состоящие из представителей государств и лиц в личном качестве, постоянные и сессионные и т.д.
Пленарными называют органы, в которых представлены все участники международной организации (ассамблеи и конференции). В большинстве случаев для таких органов характерен сессионный порядок работы, то есть они собираются с определенной периодичностью. В уставах нередко предусмотрена возможность внеочередных (чрезвычайных, специальных) созывов пленарных органов. К компетенции высшего пленарного органа организации отнесены наиболее важные вопросы: утверждение устава организации, внесение в него изменений, принятие новых членов, формирование других органов, утверждение бюджета, а также общие вопросы политики организации. Вместе с тем, в настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к расширению полномочий органов ограниченного состава — то есть исполнительных органов, действующих на постоянной основе (советов, комитетов, исполнительных комитетов и т.п.). Органы ограниченного состава избираются пленарными органами на определенный срок с учетом некоторых принципов, закрепленных в учредительных актах. Чаще всего при формировании исполнительных органов используется принцип справедливого географического представительства (это касается универсальных международных организаций), который обеспечивает разумную представленность в органе всех регионов планеты. Например, данный принцип положен в основу формирования Экономического и Социального Совета ООН. Другой принцип, с учетом которого избираются органы ограниченного состава — это принцип учета специфических (особых) интересов. Этот принцип означает, что в органе должны быть представлены государства, особо заинтересованные в международном сотрудничестве в данной области. Согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в Международном органе по морскому дну пропорционально должны быть представлены государства с особыми интересами: не имеющие выхода к морю, находящиеся в географически неблагоприятном положении, наименее развитые, с большой численностью населения, крупные экспортеры добываемых в Районе (международном районе морского дна) ресурсов и др. В кредитно-финансовых организациях при формировании органов ограниченного состава используется принцип наибольшего финансового вклада, который позволяет государствам — основным вкладчикам оказывать решающее влияние на политику организации. Достаточно распространенными (особенно в эпоху острого политического противостояния) были такие принципы формирования органов, как принцип справедливого политического представительства и принцип паритетного представительства государств с несовпадающими интересами. Иногда можно встретить и весьма специфические принципы: например, в составе Международного Суда ООН должны быть представлены все основные правовые системы современности, а в Совете Безопасности — государства, активно участвующие в поддержании мира и безопасности. В некоторых международных организациях органы ограниченного состава формируются с учетом нескольких принципов одновременно. Так, принципы справедливого географического представительства и особых интересов положены в основу формирования Совета ИМО (Международной морской организации).
Международной практике известны случаи серьезных расхождений государств во взглядах на формирование органов международных организаций. Так, 8 июля 1960 года Международный Суд ООН вынес консультативное заключение по вопросу о порядке избрания Комитета по безопасности на море. Согласно Уставу Международной морской организации (ИМО), в состав Комитета входило на тот момент 14 государств, имеющих значительную заинтересованность в обеспечении безопасности на море. При этом по меньшей мере 8 из них должны были представлять государства, обладающие наиболее значительным торговым флотом. Ассамблея ИМО отказала в избрании в Комитет Либерии и Панаме, которые по общему тоннажу зарегистрированного торгового флота занимали, соответственно, 3-е и 8-е место среди членов ИМО. Ассамблея посчитала, что эти страны не относятся к числу государств, имеющих значительную заинтересованность в обеспечении безопасности на море. Однако Международный Суд посчитал, что сам факт вхождения государства в восьмерку государств, обладающих наиболее значительным торговым флотом, автоматически наделяет их указанным признаком — заинтересованностью.
Существенное значение имеет то, в каком качестве работают лица, избранные в состав органов международной организации. Они могут быть представителями своих государств — в этом случае правильнее говорить об избрании в орган не их самих, а государств как таковых. Если лица, входящие в состав органа организации, работают в ней в качестве представителей государств, то они связаны в принимаемых ими решениях позицией своих государств и их национальными интересами. Например, делегация любого государства в Генеральной Ассамблее ООН не может голосовать вопреки официальной позиции этого государства, даже если это противоречит внутренним убеждениям членов делегации. Иное дело, если данные лица избраны и работают в личном качестве. В таких органах принятие решений формально не зависит от официальной позиции государств-членов и осуществляется исключительно на основании внутренних убеждений лиц, входящих в состав органов. Примерами органов, в которых члены работают в личном качестве, могут быть судебные (Международный Суд ООН) и арбитражные органы, а также комитеты экспертов (например, в области защиты прав человека).
Как уже говорилось, обособленная правовая воля международной организации проявляется в принятии ее органами решений (о правовой природе решений международных организаций — см. п. 5 настоящей главы). Если организация занимается широким кругом вопросов международного сотрудничества, то процесс принятия решений в ней может быть достаточно громоздким и детально регламентироваться специальными актами (регламентами). К примеру, только формирование повестки очередных сессий Генеральной Ассамблеи ООН начинается за много месяцев до открытия и представляет собой сложную процедуру, когда по каждому пункту повестки принимается решение о включении или невключении.
Как показывает практика, прежде чем обсуждаться непосредственно в органе, уполномоченном принимать окончательные решения, вопросы проходят обсуждение в вспомогательных органах (различных комитетах и комиссиях). Вспомогательные органы по результатам обсуждения обычно готовят предварительный проект итогового решения и делают соответствующий доклад на пленарном заседании. Наличие вспомогательных органов отражает тенденцию к специализации, когда каждой проблемой занимается узкий круг наиболее квалифицированных специалистов.
Основной способ принятия решений в органах международных организаций — голосование. Как правило, у всех членов органа равное право решающего голоса. В деятельности практически всех пленарных органов используется принцип «одно государство — один голос». Исключения из этого правила сравнительно редки. Так, у постоянных членов Совета Безопасности ООН больше возможностей влиять на принятие Советом решений, так как любое из пяти государств может заблокировать обсуждаемую резолюцию, воспользовавшись правом вето. Другой пример — деятельность финансовых организаций, в которых каждое государство-участник имеет количество голосов, пропорциональное его взносам. Принятие решений в таких организациях напоминает принятие решений в акционерных обществах.
Голосование в органе международной организации возможно только при наличии кворума. Кворум может составлять простое большинство, 2/3 или 3/4 от числа постоянных членов органа.
Сами решения принимаются, как правило, простым или квалифицированным большинством голосов. Наиболее важные решения принимаются квалифицированным (2/3, 3/4 или даже 4/5) большинством, менее важные, например — по процедурным вопросам — простым большинством голосов. Соответствующие правила закреплены в регламентах международных организаций. В редких случаях для принятия решения требуется полное единогласие. Таким образом в НАТО и в СНГ принимаются решения о приеме в них новых членов.
Кроме голосования, акты международных организаций могут приниматься путем аккламации (через вербальное или другое одобрение) или при отсутствии официальных возражений, а также посредством консенсуса. Консенсус как способ принятия решений характеризуется не просто отсутствием возражений, а согласованием различных позиций по каждому пункту, выработкой взаимоприемлемого текста резолюции. При консенсусе неизбежны взаимные уступки и компромиссы, предполагающие определенную гибкость позиций членов органа. Например, при подготовке текста Конвенции ООН по морскому праву 1982 года был применен метод «всеобъемлющего пакета интересов», который позволил примирить позиции государств с изначально противоположными подходами.
Принимаемые международной организацией решения должны находиться в пределах ее компетенции, то есть сферы ее деятельности, определенной учредительными актами. Характер компетенции международной организации в принципе отражает функциональный характер ее правоспособности (см. главу 5): организация вправе принимать только те решения, на которые она уполномочена создавшими ее государствами. Это положение в международно-правовой доктрине считается общепризнанным. Вместе с тем, компетенция предполагает наличие у международной организации соответствующих полномочий, то есть правовых средств реализации своих функций. Однако по вопросу о полномочиях организаций в доктрине международного права существуют различные точки зрения.
Главный вопрос заключается в следующем: может ли международная организация осуществлять полномочия, хотя и относящиеся к ее компетенции, но не предусмотренные учредительными документами (соглашениями государств)? Сторонники договорной природы полномочий организации отвечают на данный вопрос отрицательно, считая, что в противном случае международная организация искажает волю первичных субъектов международного права — государств. Этой концепции противоречат сразу две теории: «имманентной компетенции» и «подразумеваемой компетенции», согласно которым главным критерием правомерности актов международной организации является выполнение возложенных на нее задач и функций. Если организация действует в русле своих уставных целей и задач, она вправе осуществлять любые полномочия, в том числе и те, которые не предусмотрены государствами-учредителями. Такие полномочия называются «имманентными» (изначально, от природы присущими) или «подразумеваемыми» (то есть государства изначально имели их в виду, просто не указали в учредительных актах). Скорее всего, истина в этом споре лежит по середине: в обеих точках зрения присутствует определенная логика. С одной стороны, все полномочия международной организации, необходимые ей для достижения уставных целей, просто невозможно предусмотреть в учредительных документах. С другой стороны, наделение организации неограниченными полномочиями явно противоречит согласительной, договорной природе международного права. Весь вопрос заключается в том, какие подразумеваемые или имманентные полномочия действительно находятся в пределах компетенции международной организации, а какие — нет. Не случайно в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года при определении полномочий Международного органа по морскому дну (статья 157) сказано, что Орган имеет лишь такие подразумеваемые полномочия, которые соответствуют Конвенции и вытекают из «. полномочий и функций, связанных с деятельностью в Районе, и необходимы для их осуществления».
В своем консультативном заключении от 8 июля 1996 года Международный Суд ООН указал, что требования международного общения могут выявить необходимость придания международной организации дополнительных функций и полномочий, не предусмотренных в тексте Устава, но необходимых для достижения ее целей. Далее Суд подчеркнул, что «обычно допускается, что международные организации могут обладать такими полномочиями, называемыми «подразумеваемые».
Связь международной организации с государствами-членами — важный элемент ее функционирования. Наличие обособленной правовой воли не означает, что организация может действовать вопреки коллективной воле государств-учредителей. Такая связь поддерживается по различным каналам. Во-первых, представители каждого государства-члена участвуют в работе органов (по крайней мере, пленарных) организации. Во-вторых, организация может вступать в договорные отношения со своими членами. В-третьих, для такой связи могут использоваться обычные дипломатические каналы: переговоры, конференции, взаимные консультации, двусторонние и многосторонние комиссии и т.д. Наконец, при международных организациях нередко существуют постоянные представительства не только государств-членов, но и наблюдателей, а также ассоциированных членов. Общий принцип работы любой международной организации — выражение согласованных интересов создавших ее и присоединившихся к ней государств.
Прекращение деятельности международных организаций может осуществляться двумя основными способами. Во-первых, международная организация может прекратить существование вследствие наступления предусмотренных учредительными документами условий. Например, если количество государств-членов организации станет меньше минимально установленного или меньше двух. Другой случай — достижение целей, ради которых создавалась организация. Во-вторых, существование международной организации в любой момент может быть прекращено по решению государств-членов. В этом, кстати, ярко проявляется производный характер правосубъектности международных организаций. Например, прекратить существование государства простым решением других государств невозможно. Из наиболее известных международных организаций таким способом прекратили существование Организация Варшавского договора и Совет Экономической Взаимопомощи.
Нормальное функционирование международной организации предполагает наличие особого правового статуса у лиц, осуществляющих в ней официальные функции. Как показывает практика, есть устойчивая тенденция к сближению привилегий и иммунитетов должностных лиц международных организаций с дипломатическими привилегиями и иммунитетами. В данной области действует Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 года, Соглашение о привилегиях и иммунитетах Международного агентства по атомной энергии 1959 года и ряд других документов. Например, согласно Положению об Интеграционном комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации от 16 мая 1996 года, работники аппарата Интеграционного комитета (кроме технического и обслуживающего персонала) обладают статусом международных служащих.
Согласно Соглашению о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ (Казахстан ратифицировал его 30 октября 1997 года), агентство, его имущество и активы, где бы они не находились, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства. Неприкосновенны помещения, корреспонденция и архивы агентства, а его имущество не подлежит обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и любой другой форме вмешательства. МАГАТЭ освобождается от всех прямых налогов, таможенных сборов, импортных и экспортных ограничений, пользуется свободой связи. Представители МАГАТЭ обладают личной неприкосновенностью и судебно-процессуальными иммунитетами.
Кроме того, существует несколько консультативных заключений Международного Суда ООН, касающихся статуса должностных лиц международных организаций. Например, 15 декабря 1989 года Суд вынес заключение по спору между ООН и Румынией о наличии привилегий и иммунитетов у румынского гражданина Д. Мазилу, который выступал в качестве докладчика Подкомиссии по борьбе против дискриминации и защите меньшинств. Аналогичное заключение было сделано Судом 29 апреля 1999 года, когда 14 голосами против 1 Суд решил, что специальный докладчик Комиссии по правам человека гражданин Малайзии Д. Кумарасвами пользуется иммунитетом от любой юрисдикции в связи с его высказываниями, сделанными в интервью средствам массовой информации.
Источник