2.2. Основные понятия прокурорской деятельности
Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» предусматривает совокупность специальных понятий, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Единообразное определение и толкование этих понятий представляется необходимой теоретической предпосылкой для успешного восприятия всего многообразия работы прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в стране. Большинство из них закреплены в законах, поэтому носят правовой, общеобязательный характер, другие выработаны теорией и практикой юридической науки.
Особенность подходов к определению понятий настоящего курса и их классификации обусловлена тем, что многие из них присутствовали в учебной дисциплине «Прокурорский надзор», тогда как «Прокурорская деятельность» предполагает изучение более широкого круга общественных отношений, в которых так или иначе задействованы органы прокуратуры.
Так, В. П. Векшин рассматривает прокурорскую деятельность как специальный, урегулированный нормами права полифункциональный вид государственной деятельности, отражающий единую направленность выполняемых функций и других полномочий, сопряженных с осуществлением надзорной функции государства за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, выражающий государственное предназначение прокуратуры в механизме правового регулирования, осуществляемый посредством совершения комплекса действий в пределах установленной компетенции, связанных с применением специальных правовых средств, направленных на достижение цели правового регулирования по обеспечению режима законности и правопорядка, решение задач, поставленных перед прокуратурой на определенном этапе развития общества и государства[26].
А. Ю. Винокуров определяет прокурорскую деятельность как совокупность осуществляемых прокуратурой РФ функций и иных направлений (участков) внешне функциональной деятельности, реализуемых посредством применения прокурорами предусмотренных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными легальными источниками права полномочий для достижения предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» целей[27].
Прокурорская деятельность – совокупность взаимосвязанных и последовательных действий органов прокуратуры РФ по реализации предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по выявлению нарушений закона, принятия мер по их устранению посредством применения актов прокурорского реагирования, а также осуществлению возложенных на прокуратуру иных функций, направленных на достижение целей укрепления законности и правопорядка.
В Конституции РФ Россия провозглашается демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1), в котором органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).
Законность имеет всеобщий характер, то есть распространяется на все сферы общественных отношений, урегулированные Конституцией РФ и законами. Состояние законности отражает реальное значение и действие права в государстве. Состоянием законности определяется уровень правовой культуры населения, качество функционирования органов власти и всех иных государственных и общественных институтов в стране, стабильность общественных отношений, степень защиты прав и свобод граждан. Посредством законности поддерживается правопорядок в государстве и обществе, то есть законность – доминирующий принцип российского права, а прокуратура выступает в качестве одного из гарантов его реализации.
Повсеместное утверждение законности – цель и конечный результат, на достижение которого направлена прокурорская деятельность. Это закреплено ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»: прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Признаки прокурорской деятельности:
• цели, задачи, функции и основные направления прокурорской деятельности установлены федеральным законом;
• основная функция прокурорской деятельности – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляется от имени Российской Федерации;
• реализация надзорной и иных функций прокурорской деятельности ФЗ «О прокуратуре РФ» возлагается на прокуратуру Российской Федерации – единую федеральную централизованную систему органов;
• на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом;
• при осуществлении прокурорской деятельности органы прокуратуры реализуют предоставленные им полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
• субъект прокурорской деятельности – прокурор;
• осуществление прокурорской деятельности направлено на укрепление законности и правопорядка в стране.
В юридической науке принято различать понятия, относящиеся к институту прокуратуры как организационной структуре, и понятия, непосредственно относящиеся к прокурорской деятельности[28]:
В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов и районов (система территориальных органов прокуратуры), военные и специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения.
Прокуратура не относится к какой-либо ветви государственной власти, это самостоятельная система федеральных органов, реализующих государственную функцию обеспечения законности в стране. Однако при осуществлении своих функций прокуратура организационно взаимодействует с целым рядом государственных институтов. Через это взаимодействие четко просматривается место и роль прокуратуры[29] в системе государственных органов Российской Федерации.
Прокуратура и Президент России. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ: Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации кандидатуры для назначения на должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит в Совет Федерации предложения об освобождении их от должности (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом РФ.
Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
В целях обеспечения координации деятельности прокуратуры с органами внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и другими правоохранительными органами Президент РФ своими указами утверждает Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью.
Президент РФ издает указы о классных чинах прокурорских работников, утверждает положение о порядке их присвоения, присваивает прокурорским работникам по представлению Генерального прокурора классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 класса. Кроме того, Президент РФ награждает прокуроров государственными наградами Российской Федерации.
Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.
Прокуратура и законодательная власть. Прокуратура РФ взаимодействует с Федеральным Собранием РФ – высшим законодательным органом государства (парламентом). Государственная Дума принимает федеральные законы, процессуальное законодательство, регламентирующие основные направления прокурорской деятельности. На органы прокуратуры возложен надзор за исполнением принятых законов, которые являются содержанием предмета надзорной деятельности.
К полномочиям Совета Федерации отнесено назначение Генерального прокурора РФ и его заместителей. Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.
Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют парламентский контроль деятельности прокуратуры посредством заслушивания на своих заседаниях докладов и отчетов Генерального прокурора РФ, депутатских расследований.
Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры по их устранению и сообщают парламентариям об их результатах.
Приведенные выше аргументы позволяют утверждать о подотчетности Генерального прокурора Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прокуратура не является субъектом законодательной инициативы, но в докладе парламентариям может содержаться информация о недостатках законодательного регулирования отдельных сфер правовых отношений, а также предложения о мерах законодательного характера, направленных на совершенствование их правового регулирования, анализ действующего законодательства, отмечаются пробелы в законодательстве, выявленные прокурорской практикой. Прокуратура привлекается к обсуждению поступающих на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, вносит по ним предложения, замечания и отзывы, проводит экспертизу законопроектов, представители прокуратуры принимают участие в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке законопроектов, участвуют в парламентских слушаниях.
Федеральное Собрание РФ принимает закон о федеральном бюджете, в котором предусмотрены соответствующие объемы финансирования органов прокуратуры на очередной финансовый год.
Прокуратура и исполнительная власть. Прокуратура не входит в систему органов исполнительной власти, но осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью в различных сферах, в том числе посредством участия в правительственных программах, инициирования принятия Правительством РФ постановлений, затрагивающих права и свободы граждан, интересы государства и общества.
Не осуществляя надзора за законностью постановлений и распоряжений Правительства в случае выявления несоответствия их Конституции РФ и законам Российской Федерации, Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.
Прокуратура и судебная власть. В соответствии с ч. 6 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Приведенная норма основана на положениях ч. 4 ст. 125 Конституцией РФ, относящей к ведению Конституционного Суда РФ рассмотрение такого вида нарушений в порядке, установленном федеральным законом.
Вместе с тем, в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» прокурор как субъект обращения в Конституционный Суд не обозначен (ст. 3), в ней присутствует только суд.
В то же время ст. 77 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» возлагает на этот судебный орган обязанность направлять свои постановления и заключения Генеральному прокурору в 2-недельный срок со дня их подписания. Очевидно, этим преследуется не только цель учета прокуратурой практики Конституционного Суда РФ в прокурорской деятельности, но и необходимость осуществления надзора за выполнением указанных постановлений и заключений как актов, имеющих юридически обязательный характер для всех без исключения органов, которых они касаются, и относящихся к субъектам прокурорского надзора.
Взаимоотношения прокуратуры с судами общей юрисдикции и арбитражными судами характеризуются тем, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ, а также Президиума Верховного Суда РФ и в судебных заседаниях судебных коллегий по рассмотрению конкретных судебных дел, вносит представления на решения судов общей юрисдикции по административным, гражданским и уголовным делам, а по делам об административных правонарушениях и решениям арбитражных судов – протесты и представления.
Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, согласившись с этим представлением, вносит протест в надлежащую судебную инстанцию.
Прокуратура – государственное учреждение (орган прокуратуры), входящее в единую федеральную централизованную систему органов, непосредственно осуществляющих в пределах установленной федеральным законом компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющее иные функции, установленные федеральными законами.
Образование, реорганизация и ликвидация органов прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ в соответствии с федеральным законом.
! Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.
Военная прокуратура – составная часть единой федеральной централизованной системы органов Прокуратуры РФ, осуществляющая надзор за соблюдением органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений и организаций Вооруженных Сил Конституции РФ, законов, соответствием законам издаваемых ими правовых актов, соблюдением прав военнослужащих, членов их семей и иных граждан.
Закон о прокуратуре РФ использует понятие «прокурор» и «прокурорский работник».
Прокурор – должностное лицо (Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, военный прокурор округа, флота, прокурор города, района, гарнизона, прокурор специализированной прокуратуры), состоящее на государственной службе в органах прокуратуры, назначенное в установленном законом порядке руководителем соответствующей прокуратуры, наделенное административными полномочиями по организации прокурорской деятельности в возглавляемом им учреждении.
Содержащееся в статьях Закона о прокуратуре РФ наименование «прокурор» обозначает: Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции (ст. 54).
Полномочия указанных должностных лиц определяются занимаемой должностью.
Законодательство РФ определяет понятия прокурор также и в зависимости от сферы правоотношений, в которых он задействован и занимаемой должности.
Прокурор в уголовном судопроизводстве – должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной уголовно-процессуальным законом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37 УПК РФ).
В уголовном судопроизводстве прокурорами считаются: Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре в качестве прокурора (п. 31 ст. 5 УПК РФ).
ФЗ «О прокуратуре РФ» закрепляет наряду с понятием «прокурор» более широкое понятие – прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания) (ст. 54).
К прокурорским работникам, в частности, относятся научные и педагогические работники учреждений прокуратуры, например, Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ и др.
Как уже отмечалось, вторая группа понятий данной учебной дисциплины непосредственно относится к организации и осуществлению прокурорской деятельности, реализации ее функций.
Прокурорский надзор – специфический вид государственной деятельности прокуратуры (ее основная функция), осуществляемой от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокурорский надзор не следует отождествлять с контрольной деятельностью, которая осуществляется соответствующими специальными органами в определенной конкретной сфере правового регулирования (отрасли), тогда как прокурорский надзор носит всеобщий (многоотраслевой) характер.
ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает целый ряд специфических критериев, отличающих прокурорский надзор от контрольной деятельности иных органов по его предназначению, целям, принципам организации, формам осуществления и ряду других. Единый прокурорский надзор, обобщающим предметом которого является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 21), подразделяется на множество отраслей по направлениям деятельности прокуратуры, содержание каждого из которых определяется отдельно, имеет свой предмет и пределы.
Обобщенный перечень органов, учреждений и организаций, в которых осуществляется прокурорский надзор (субъекты надзора), приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Необходимо отметить, что в указанный перечень не включены высшие органы государственной власти Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Следовательно, к субъектам прокурорского надзора они не относятся. Однако в случае получения сведений о фактах нарушения законов, например, при принятии ими решений, издании нормативных актов, прокурор информирует об этом Президента РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, а в отношении судебных решений – обжалует их посредством внесения представлений либо протестов в вышестоящие судебные инстанции.
Цели прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Достижение стоящих перед прокуратурой целей осуществляется посредством выявления нарушений закона, установления виновных в этом лиц, принятия мер по устранению нарушений, восстановлению нарушенного права и привлечению виновных к ответственности.
Отрасли и направления прокурорского надзора. Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности, распространяется на различные урегулированные законом сферы правовых отношений,
Закон «О прокуратуре РФ» выделил из всего многообразия надзорных отраслей прокурорской деятельности лишь некоторые из них (надзор за исполнением законов, за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнение уголовных наказаний и соблюдением прав и свобод человека и гражданина).
Это вовсе не означает отсутствие внимания к иным надзорным функциям, каждая из которых имеет самостоятельное значение с распределением по отраслям законодательства и направлениям прокурорской деятельности со своим предметом, объектами и субъектами.
С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации можно выделить приоритетные направления прокурорской деятельности. Практически всегда повышенную актуальность представляли борьба с терроризмом, коррупцией, наркоманией, соблюдение предпринимательского, налогового и банковского законодательства, защита прав несовершеннолетних, что находит отражение в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Осуществление надзора требует глубокого знания большого числа законов и подзаконных актов, исполнение требований которых проверяется прокурором. Понятно, что знать весь массив действующих в правовой системе страны законов, методов выявления и устранения их нарушений отдельно взятому прокурору практически невозможно. Проблема решается, с одной стороны, посредством специализации прокуроров, осуществляющих надзорные функции, и разделением законодательного массива на отрасли и по отдельным направлениям, а также по объектам и субъектам надзорной деятельности. Применительно к надзорной деятельности прокуратуры многие функции имеют отраслевой характер, то есть соответствуют отраслям законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор и возникающим при этом правоотношениям.
Отрасль прокурорского надзора – относительно обособленная составная часть надзорной функции, имеющая свой предмет, объект и субъектов с наделением прокурора дополнительными полномочиями, вытекающими из соответствующей сферы правоотношений.
Отрасль может совпадать с названием функции, например, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
В целях повышения эффективности реализации надзорных функций прокуратуры принято выделять так называемые направления деятельности, позволяющие концентрировать усилия прокуроров к наиболее актуальным проблемам укрепления законности и правопорядка. К таким направлениям можно отнести надзор за исполнением законов (так называемый общий надзор), соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи и многих других, характеризующихся тем, что сферы регулирования возникающих в них правоотношений регулируются несколькими отраслями законодательства.
Дело в том, что в последних нормативных правовых актах о прокуратуре советского периода большинство надзорных функций именовались основными направлениями деятельности прокуратуры. Так, в ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры» Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре СССР» к ним отнесены практически все сферы деятельности прокуратуры, которые в действующем российском законе именуются функциями.
Не исключено, что смена «направлений» на «функции» прокурорской деятельности обусловлена именно переменой понятий в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 1801—1, – спустя два месяца после одобрения Концепции судебной реформы, в которой прежние «направления» сменились «функциями», хотя перечень прокурорской деятельности остался прежним. Об отсутствии принципиальных отличий в указанных понятиях свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что «направления» прокурорской деятельности и в настоящее время постоянно присутствуют в издаваемых Генеральным прокурором приказах, акцентирующих внимание на необходимости активизации надзора по тем или иным вопросам, например, от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурорско-надзорные правоотношения – правовые связи, возникающие на основе норм права с наделением их участников (субъектов) взаимными правами и обязанностями, что составляет их юридическое содержание.
Применительно к прокурорской деятельности эти отношения определяются, как урегулированные нормами прокурорско-надзорного права отношения, складывающиеся в сфере осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов между прокурором и поднадзорными органами, организациями, лицами, существующие в виде индивидуально-определенной связи субъектов данных отношений, имеющие своей целью обеспечение должного их поведения и тем самым реализацию задач прокурорского надзора.
Подобный взгляд на определение понятия «прокурорско-надзорные отношения» сформировался еще в советский период[30]. Однако в своих общих чертах он не противоречит и современным подходам, хотя ряд авторов развивают и дополняют его содержание некоторыми особенностями.
Н. И. Костенко определяет прокурорско-надзорные правоотношения как отношения, возникающие между прокурорами и другими субъектами правоприменения в процессе прокурорской деятельности, разделяя их на собственно прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные и гражданско-процессуальные, виды которых, основания их реализации, возникновения и прекращения урегулированы в соответствующих процессуальных нормах. При этом автор справедливо выделяет в самостоятельную группу организационно-управленческие правоотношения, возникающие внутри системы прокуратуры Российской Федерации в связи с организационными и управленческими отношениями для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач и функций[31].
В структуру прокурорско-надзорных правоотношений входят их участники (субъекты), имеющие субъективные права и юридические обязанности, а также объект правоотношений.
Объекты прокурорского надзора (объект прокурорско-надзорных правоотношений) – предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. Обобщенный перечень объектов, в которых прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов, приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ».
Ряд специальных объектов конкретизирован в других нормах, например, в гл. 4, где говорится о надзоре за исполнением законов администрациями «органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу, которые представляют объекты надзора».
Субъекты прокурорского надзора (прокурорско-надзорных правоотношений) – физические и юридические лица (руководители органов государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественных, коммерческих и некоммерческих организаций, контролирующих органов, предприниматели и т. д.). Прежде всего, это прокурор, осуществляющий надзорное мероприятие, например, проводящий проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом.
Субъектов, за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, можно определить из содержания ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ». В каждом случае в качестве субъектов надзорной деятельности выступают соответствующие физические и юридические лица: руководители органов государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественных, коммерческих и некоммерческих организаций, контролирующих органов, предприниматели и т. д. Как и в любых других правоотношениях, субъекты прокурорского надзора наделены субъективными правами и юридическими обязанностями.
Предмет прокурорского надзора (прокурорско-надзорных правоотношений) – сфера общественных отношений, регулируемая законодательством Российской Федерации, за соблюдением которого направлен прокурорский надзор, как специальный вид государственной деятельности в целях всеобщего обеспечения законности юридическими и физическими (в том числе, должностными) лицами.
Принципиальной особенностью данного предмета является то, что по ряду важнейших отраслей прокурорского надзора понятие предмета сформулировано в ФЗ «О прокуратуре РФ».
Например, предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).
Полномочия прокурора – совокупность предоставленных прокурору законом прав и возложенных на него обязанностей, необходимых для осуществления прокурорской деятельности.
Одни из них предназначены для выявления нарушений закона, в частности, при проведении прокурорской проверки сообщений либо иной информации о нарушении закона, другие – для их устранения, третьи – для привлечения виновных к установленной законом ответственности за допущенное нарушение закона.
Общие (универсальные) полномочия по осуществлению возложенных на прокурора надзорных функций закреплены в ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Они являются универсальными для любой отрасли прокурорского надзора и будут рассмотрены подробно в последующих лекциях применительно к соответствующим функциям.
Прокурорская проверка – основной способ выявления нарушений норм права в деятельности субъектов надзора, в процессе которой прокурор на основании предоставленных ему ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» полномочий выясняет соответствие (либо несоответствие) действительности сведений в поступившей в прокуратуру информации о нарушении закона.
Прокурорскую проверку исполнения закона можно определить как правовое средство (ст. 21 Закона о прокуратуре), применяемое органами прокуратуры с целью выявления нарушения законов на поднадзорных объектах. Это комплекс мероприятий по установлению фактов, своего рода расследование информации и иных сведений о нарушении законов.
Прокурорская проверка проводится по общей методике осуществления прокурорского надзора с учетом специфических особенностей соответствующего направления прокурорской деятельности.
Акты прокурорского реагирования – установленные ФЗ «О прокуратуре РФ» формы официальных документов, выносимых прокурором в целях реализации своих полномочий по результатам рассмотрения, поступивших в прокуратуру обращения, жалобы, результатов проведенной прокурорской проверки и направленные на устранение выявленных нарушений законов.
Закон устанавливает следующие акты прокурорского реагирования: протест прокурора; представление прокурора; предостережение о недопустимости нарушения закона; постановление[32].
В целях устранения нарушений закона наряду с указанными актами прокурор вправе обращаться в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Методика прокурорской деятельности – совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, установления виновных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, а также реализации иных функций прокуратуры.
Методика прокурорского надзора – совокупность приемов и средств его организации и осуществления по различным направлениям (отраслям) прокурорского надзора, предусматривающая свою специфику, обусловленную особенностями возникающих при этом правоотношений.
Методика проведения прокурорской проверки – комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективной организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное[33].
В целях совершенствования методики надзора и повышения эффективности прокурорских проверок Генеральная прокуратура РФ и прокуратуры субъектов РФ разрабатывают на основе научно обоснованных форм и приемов организации и осуществления прокурорского надзора, апробации их в надзорной практике соответствующие методические рекомендации и посредством своих приказов, указаний, информационных писем доводят их до исполнителей.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Источник